陆铭：“双重中心-外围”格局下应该涌现出更多“尔滨”上海社联2023年度论文获得者陆铭。视频采访：澎湃新闻记者 谷晓丹 实习生 吴喆旻(01:56)
上海社联2023年度论文已出炉。该活动无需作者自行申报，依托各学科权威专家学者、学术期刊主编、资深学术编辑等开展多轮评审。在“反五唯”背景下，这个活动也是对学术评估机制的大胆创新。
推荐入选论文的共同特点是密切关注社会现实和学界动态，善于发现和提炼问题，彰显学术论文的创新性、学理性、科学性品质，并具有一定前瞻性和开拓性。
澎湃新闻记者与上海社联2023年度论文获奖者展开对谈，看上海社科学者如何在现实关切中，回答中国之问、世界之问、人民之问、时代之问。
在新发展阶段，实现整个国家及各个省内、城市群内部的区域协调发展非常重要。如何解释中国这一大国区域发展的现状和判断未来趋势，从而制定和实施区域发展战略？上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，中国发展研究院执行院长陆铭认为，中国各区域比较优势将进一步分化，形成“双重中心-外围”的区域发展新格局。
在上海社联2023年度论文《分工与协调：区域发展的新格局、新理论与新路径》（原载《中国工业经济》2023年第8期，作者陆铭、向宽虎、飞、李杰伟、钟粤俊）中，陆铭等作者指出，中国在经济向城市群和中心城市不断集聚的趋势中，将形成从沿海向内陆、从中心城市向外围的“双重中心-外围”发展态势。面向未来，区域发展战略应“在发展中促进相对平衡”，在城市群内部区分人口流入地和流出地，开拓区域间分工和协调并重的差异化发展新路径。
“这一规律总结，有助于国家制定特定地区的经济发展规划、引导地方政府行为。”陆铭认为，中央要看到全国一盘棋建设统一大市场的紧迫性，要在城市群内部加强协调各地行动，促进地方改变行为。如果能在这一过程中优化人口、土地、转移支付等资源的空间配置，将给中国经济带来巨大的结构性改革红利。
澎湃新闻：您在论文中提出“双重中心-外围”的理论框架，是基于中国目前怎样的区域发展现状？
陆铭：中国目前的区域发展战略往往是板块式的，如长三角城市群、京津冀城市群、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈、长江经济带等。但现在每个板块内部，其实都已分化成了非常明显的人口持续流入、流出地区，因此需要据此制定具体政策。
区域经济发展的“中心-外围”模型指的是，在区域内部中心和外围地区相互分工的状态。但对于中国这样的大国，中心、外围是什么？我们提出的“双重中心-外围”模型，第一重“中心-外围”指从沿海到内陆，另一重“中心-外围”指城市群内部的中心城市和外围地区。这一规律总结，有助于国家制定特定地区的经济发展规划、引导地方政府行为。
实际上，东北就是典型的相对于沿海地区的外围区域。从历史上看，一直到改革开放之初，东北都是中国工业化基础、城市化水平发展最好的地区。但中国经济进入全球化时代后，东北的地理和自然条件劣势就非常明显了，由于国际贸易成本较高，就成了相对外围的地区。但近年来，东北注重生态保护、国防安全功能，大农业、旅游等发展得也很好。“尔滨”迎接“南方小土豆”成为热点，如果东北能成为供大家夏季避暑，冬季滑雪、看冰雪世界的地方，其实也是找到了一条可持续发展的道路。
澎湃新闻：您的研究成果创新之处在哪？分工和协调并重的区域发展新路径有助于应对中国区域发展中的哪些主要挑战？
陆铭：我们研究成果的创新之处，一是提出了针对中国的“双重中心-外围”模型，二是梳理了人口流动趋势及背后原因、未来政策导向。展望未来，整个国家分化为人口流入、流出地应该是确定性趋势。因此，国家应该在板块内部区分人口流入、流出地区，制定更为细化的区域发展规划。
长三角一体化发展，各地都要齐步走、发展热门产业吗？我认为不是。皖南适合发展旅游产业，皖北适合发展自然资源产业，其他地方则可基于历史条件发展传统产业，如酿酒、农业等。如果一个地区的自然地理条件不够好，远离沿海、大城市，人口持续流出，可以发展适合人少的产业，然后走向产业的规模化、现代化。其实，只要一个地区的人均产出提高，收入水平、生活质量提高，就是一种区域协调发展相互分工的状态。
中国区域经济协调发展的挑战之一在于观念。很多人认为，经济已经过度集中在东南沿海地区，大城市“虹吸”了小城市经济发展的机会和资源。这是因为农业社会时期、计划经济时期的思想桎梏，使得人们将区域经济协调发展，理解为经济和人口要均匀分布。比如，农业社会时期，农业经济是跟着土地走的，因此农业生产天然是均匀分布的。
另一个挑战来自体制。中国的税收体制以增值税为主，制造业是增值税的重要来源，而服务业企业大多规模小、征税相对困难，因此地方政府认为需要依靠较大的项目及投资，尤其是制造业企业来增加税收。但是，如果每个地方都招商引资、发展制造业，就容易产生重复建设、市场分割。地方政府为了保护本地企业，会扶持生产经营状况不佳的企业，结果导致“僵尸企业”增加、产能过剩。
从长远看，中国需要通过税制改革，改善地方政府重视生产制造业、轻视消费市场、服务业的现状。中央要看到全国一盘棋建设统一大市场的紧迫性，要在城市群内部加强协调各地行动，促进地方改变行为。在制定各地产业规划时，除了发展制造业、服务业，还可以按照主体功能划分农业主产区、生态保护区，促进产业整体协调发展。
澎湃新闻：中国以户籍制度为核心的人口流动阻碍在国内大循环中造成了哪些不畅？应如何破除劳动力流动阻碍，打破劳动力市场割裂？
陆铭：户籍制度对当前经济和人口空间分布带来很多阻碍，中国一直在加快改革这一制度。从人口流入地看，在上海、北京、广州、深圳等地，很多外来人口正常工作、纳税，但在子女教育等公共服务方面却遇到很多问题。特别是留守儿童问题的出现，不仅不利于个体成长，也不利于建设人力资源大国。从人口流出地看，则出现了学校、宅基地等闲置资源。比如，人口流出地的学校，尽管学生招不满也不会关停，原因在于流出人口的子女因户口问题无法留在当地上学，可能还会继续回老家读书，这都是户籍制度改革不彻底造成的。
户籍制度改革之所以缓慢，与我们固有的思想观念有关。长期以来，很多人把人口流动理解为短期现象，甚至觉得户籍制度不需要改革。这是因为在一些人的想象中，未来城市里都是高大上的产业，大学生是主要工作群体，不太需要农民工。但实际情况是，现在外卖骑手、快递小哥、网约车司机等工作岗位越来越多，生活服务业成为流动人口的主要就业来源。当城市居民收入达到一定水平，社会分工细化到一定程度，就需要大量人从事保安、保洁、家政服务、餐饮服务等辅助性岗位，这恰恰说明城市有活力。
其实，我们现在还没有完全为放开户籍制度的改革做好准备。特大城市、超大城市尤其要加快增加教育设施、公租房、廉租房等公共服务供应。有些地方提供公共服务时，并没有按照常住人口来规划。实际上，随着城市经济发展水平的提高，服务业将产生大量对外来劳动力的用工需求。同时，一些大城市本地户籍人口严重老龄化，需要不断吸纳外来人口作为就业补充，这样的发展路径也能为外来人口提供更多的就业岗位、更高的收入水平。
未来，随着外来人口在人口流入地实现市民化、享受公共服务均等化，并在当地安居乐业，老家闲置的公共资源就可以拆除了。比如，一些宅基地可以恢复成农业或生态用地，这有利于当地实现大规模农场经营，以及农业的现代化、规模化。发挥各地比较优势，建好全国统一大市场
澎湃新闻：国家应如何整体协调，通过发展比较优势产业等手段，提高欠发达地区的资源配置效率和经济发展水平？
陆铭：首先，中央要帮助欠发达地区发展自己的比较优势产业。比如山西吕梁有很多国家级贫困县，但这些地区临近黄河，且历史积淀的旅游资源较好，中央就能通过建设机场带动当地旅游发展。新疆戈壁看似是不毛之地，但光照条件好，所以央企选择在该地投资光伏发电。除了中央扶持，省际之间的定点帮扶也要注重发展欠发达地区的比较优势产业。比如，浙江援建了青海的盐湖旅游景区，广东援建了新疆的盐碱水养鱼业。
其次，中央要帮助欠发达地区提高公共服务水平，避免过程中供给和需求的错位。一般来说，中央向地方、中心城市向外围通过财政转移方式，资助当地基础设施建设，提高养老、医疗、教育等公共服务水平。然而，我们常常按照发达地区的城市生活方式，想象欠发达地区的需求。其实建在农村的健康步道、图书馆、稻田观景台，未必是农民所需。
我在调研时就发现一些“怪象”。山区晚上没有路灯照明，是因为来自城市的规划者怕光污染，影响晚上看星星；山村农产品运不出去是因为路没有修好，而修好的工业园道路却没有得到很好地利用；有的学校师生少，大量城市捐赠来的篮球和电脑堆在仓库无人使用。这些现象的出现都是因为没有从当地实际需求出发，违背了比较优势，从而导致资源浪费。
另一个“怪象”是，中国的农村人口持续减少，但农村的宅基地却没减少。因为农民进城后，一个人“占”了三块地——在城市租房，回县城买房，老家还有待翻修的宅基地，想着老后返乡务农。实际情况是，随着城市化水平不断提高，农民数量逐渐减少，农业经营规模逐渐增加。20年后，城市化率或将达到85%，农民可能仅占中国总人口比重的15%，农业也将进入大农场时代，不需要那么多的农民。到那时，上了年纪的农民回老家可能会发现，面对上百亩的农田，即使想务农也力不从心了。
陆铭：“以人为本”和“以地为本”是帮助欠发达地区发展经济的两种思维。而一个地区要想提高人均GDP，要么人口流出减少分母，要么加大投资增大分子。
“以人为本”强调个人选择。比如，农村大学生毕业后想去大城市奋斗，那就支持他们走出去，当地农民的人均耕地面积和产出自然就提高了。同时，也要加强人口流出地养老院、医院、学校等基础设施的建设，提高公共服务水平。
“以地为本”则着眼于帮助当地发展，比如在农村加大建工业园、修道路的投资。但这类投资往往缺乏竞争力，容易产生偏离本地比较优势和分工的无效投资。在这种情况下，“以人为本”的政策要优于“以地为本”的政策。
澎湃新闻：在“双重中心-外围”模式的新区域格局下，实现共同富裕的经济机制和政策应重点关注什么？
陆铭：区域间的分工深化和实现共同富裕目标是不违背的，要在集聚中走向平衡。在“双重中心-外围”模式的新区域格局下，实现共同富裕的经济机制和政策应重点关注以下方面。
第一，要在思想观念上认识到“平衡”是指人均平衡而非总量平衡。从总量平衡上看，分工和集聚使得各地的总量差距逐渐拉大；但从人均平衡上看，全国各省中心城市和外围区域间的人均差距却逐渐缩小。
第二，需要打通阻碍全国统一大市场建设的制度障碍。除了通过户籍制度改革逐渐实现人口的自由流动，还要通过土地制度改革，形成建设用地指标和补充耕地指标的全国统一大市场。比如，在人口持续流入地区将农田变为建设用地，在人口持续流出地区将建设用地变成农业、生态用地，两个地区间需要更好配合。
第三，在财政支出上，要加大对人口流入地的财政投入，适应流动人口的增长；对人口流出地要更注重公平，实现有效的财政转移支付，帮助欠发达地区投资比较优势产业，同时提供好养老、医疗、教育等公共服务。
第四，先在城市群内部进行统一规划，再在全国范围进行主体功能区的全盘规划。否则，由于每个城市都有独立规划，就会造成基础设施重复建设又互不相通，如城市之间地铁不相连的情况。而在城市交界处，还会出现农田对面是工业园这种不利于资源配置一体化的情况。
陆铭：我现在非常关注数字经济对区域经济发展的影响，我认为数字经济非但没有使空间变得不重要，相反却在强化空间的集聚。线上和线下互为补充而非互相替代，从数据上看，线上经济有助于线下集聚。因为数字经济是一种手段，离不开线下人与人之间的见面、交流与服务。
线下流量是向大城市和中心城区集聚的。比如，美食博主的工作地点大多集聚在大城市和中心城区，他们可以到处探店、拍菜品，内容呈现更多样性，而小城市的线下内容不够丰富，视频或直播效果相对单调，难以满足消费者的多元化需求。同时，没有完全脱离线下的线上活动。比如，直播带货需要线下选品、商务活动、直播间布置等，这些都对人口集聚和商业氛围有要求。表面上看，农村地区的直播带货使得人口密度没那么重要了，实际上大城市的直播带货集聚了线下流量。
陆铭：在当前高校评价体系之外，我建议“年度论文”活动可以评选一些推动国家发展、长三角区域发展、上海发展的研究成果，尤其是能改变大众观念，且利于推动社会各界和政府形成改革共识的研究成果。上海社联还可以在上海学者中发掘具有海派风格的代表性作品和人物，为实现更高水平的改革开放发出上海声音。社会科学界的学者，既要关注整个学术界本身的动向，也要为国家和城市的发展贡献力量。